在農(nóng)民手中，除土地承包經(jīng)營權(quán)外，自住的農(nóng)房算是值錢的了。那么農(nóng)民需要貸款時，能不能拿去抵押呢?很多地方已進(jìn)行了這方面嘗試，并試圖以地方文件的形式進(jìn)行政策引領(lǐng)，特別是在2008年黨的十七屆三中全會的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)出臺之后。2008年5月19日，山東省政府出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好促進(jìn)就業(yè)工作的通知》，提出“農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)要拓寬農(nóng)戶小額信貸和聯(lián)保貸款覆蓋面，放寬貸款條件，降低貸款抵(質(zhì))押標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)業(yè)人員的房屋產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)”等“均可作為抵(質(zhì))押品”。2008年4月9日，安徽省建設(shè)廳稱，安徽省將建立并實施農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)登記制度，農(nóng)戶獲得建設(shè)部門發(fā)放的房屋所有權(quán)證后，有望以農(nóng)村住房作抵押獲銀行貸款。近來。浙江省表示計劃根據(jù)農(nóng)民住房特點和銀行抵押貸款的條件，在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村地區(qū)試點農(nóng)房抵押貸款。

　　所謂農(nóng)村住房抵押貸款，就是指擁有農(nóng)村住房所有權(quán)人，以農(nóng)村住房抵押方式，申請用于從事生產(chǎn)、經(jīng)營的資金所需的貸款。如重慶當(dāng)?shù)孛襟w報道，重慶石柱縣龍沙鎮(zhèn)石嶺村的馬某，用自己居住的房屋作抵押，向農(nóng)商行貸款13.8萬元，擴(kuò)大大棚草莓種植規(guī)模25畝，2012年春節(jié)后草莓上市，每天進(jìn)賬萬元左右，實現(xiàn)純收入30萬元。再據(jù)相關(guān)報道，四川雙流某鎮(zhèn)銀行以農(nóng)戶房屋產(chǎn)權(quán)證為貸款抵押物，給當(dāng)?shù)?戶農(nóng)民家庭發(fā)放了50萬元貸款，不需要提供額外擔(dān)保物。早在2006年，浙江樂清農(nóng)村合作銀行開始全面開辦農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)，截至2008年6月，該行已為當(dāng)?shù)?278農(nóng)戶提供集體土地上的自建房抵押貸款，余額過到13.15億元,貸款不良率為0.96%,比該行整體貸款不良率還低0.12%。許多地方曾嘗試農(nóng)房抵押貸款，為緩解貸款擔(dān)保難問題提供了制度平臺，有積極的借鑒作用。2001年，浙江湖州市政府開始探索農(nóng)房抵押貸款。2007年，嘉興、溫州等地也陸續(xù)試驗農(nóng)民住房抵押貸款。

　　其實，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，從來沒有禁止農(nóng)房抵押。農(nóng)民的房屋建筑在宅基地上，實際上是屬于農(nóng)民自己的家產(chǎn)，國家歷來沒有法律禁止農(nóng)民的房子抵押、買賣，公民對其擁有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，20世紀(jì)90年代后，土地管理部門給農(nóng)村宅基地發(fā)放了“農(nóng)村集體建設(shè)土地使用證”，進(jìn)一步確認(rèn)了農(nóng)民的宅基地權(quán)利?！稉?dān)保法》第34條規(guī)定：“抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押。”從權(quán)利上講，農(nóng)民手中的房子與城里人手中的房子是沒有區(qū)別的，城里的房子可以抵押、交易，同樣，農(nóng)民的房子就能抵押、交易。然而，現(xiàn)行城鄉(xiāng)土地制度設(shè)計的差異，硬是在統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場劃出鴻溝。在農(nóng)村，農(nóng)房是宅基地上的附屬物，根據(jù)“房地一致”的原則，宅基地若不同抵押房屋轉(zhuǎn)移，就從根本上否認(rèn)了房屋這一不動產(chǎn)的抵押特性。農(nóng)房抵押問題實際上是由此引出的宅基地能否抵押的問題?！稉?dān)保法》第37條第二項明確規(guī)定，農(nóng)村宅基地不能抵押?！段餀?quán)法》明確禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押?！锻恋胤ā芬?guī)定，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，其法律意義上是農(nóng)民只有使用權(quán)而無處置權(quán)，這些規(guī)定無疑為農(nóng)房抵押關(guān)上了法律的大門。

　　《決定》出臺后，客觀上講，中央、地方有關(guān)部門根據(jù)此文件精神，制定了一系列政策措施，想通過農(nóng)房、宅基地確權(quán)辦證來推動的農(nóng)房、宅基地抵押工作。例如，安徽省的做法是，一旦銀行實行了抵押權(quán)，可能會把該農(nóng)村住房出售以收回貸款。按照受讓對象的不同，可分為兩種情況：如果是本村農(nóng)戶受讓住房，按照現(xiàn)行土地管理的相關(guān)法律，該住房及宅基地產(chǎn)權(quán)隨之轉(zhuǎn)移;如果是城市居民受讓該農(nóng)村住房，房屋所有權(quán)變更后，相應(yīng)的宅基地應(yīng)依法由集體所有變?yōu)閲宜?，由受讓人享有土地使用?quán)。而在中央層面，2008年6月，國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人在談到新一輪《土地管理法》修改時指出，最核心的改革可能是在農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的形式和制度上的改革。7月，國土資源部要求，各地應(yīng)“力爭在2009年底前，基本完成全國宅基地使用權(quán)登記發(fā)證”。但是肯定農(nóng)房農(nóng)地的確權(quán)辦證做法并不代表允許農(nóng)房農(nóng)地的抵押，二者之間有諸多不同。前者基于產(chǎn)權(quán)的體制改革，后者基于金融制度的創(chuàng)新;前者基于權(quán)利，后者基于利益;前者基于政治結(jié)構(gòu)的完善，后者基于社會化功能調(diào)整;前者基于穩(wěn)定，后者基于發(fā)展。

　　有人認(rèn)為，要想實現(xiàn)中央提出的增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，在我國大部分農(nóng)村離開農(nóng)房和宅基地是無法實現(xiàn)的。既然《物權(quán)法》已規(guī)定宅基地是農(nóng)民擁有的用益物權(quán)，是農(nóng)民的財產(chǎn)，他們就能按照自己意志行使權(quán)利。但是現(xiàn)行法律卻規(guī)定不能抵押，事實上等同于限制了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，從而從根本上限制了農(nóng)民對發(fā)展的追求，想靠土地發(fā)財發(fā)展是辦不到的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)中效率與效益的原則，像在東部沿海地區(qū)，許多農(nóng)戶擁有造價幾十萬元甚至上百萬元的農(nóng)村私人住房，如此巨額的私人財產(chǎn)如果不能發(fā)揮其應(yīng)有的抵押擔(dān)保作用，對整個社會經(jīng)濟(jì)生活來說，無疑是財富的一種巨大浪費，不符合經(jīng)濟(jì)效益的原則。有人提出，目前農(nóng)村閑置的宅基地比較多，有不少抵押貸款者擁有兩處以上的宅基地，有一部分農(nóng)民已在城鎮(zhèn)買房居住，舉家進(jìn)城不再返鄉(xiāng)，但農(nóng)村的房子長期閑置，如果可以用來抵押，其房子的價值完全可利用起來。像在西部重慶，僅宅基地就有300萬畝，也是價值在幾百億元之上。權(quán)利一旦不能產(chǎn)生效益，只能加劇貧困。

　　對于農(nóng)房抵押問題，爭議一直沒有停止，探索也不會結(jié)束。在2012年中央1號文件中要求，年底前基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)頒證工。由此可以看出，從上往下，通過先頒證確權(quán)再實現(xiàn)權(quán)利流轉(zhuǎn)與增值的政策制定思路是清晰的。但是，現(xiàn)階段全面推行農(nóng)村住房抵押貸款特別是對銀行來說還是面臨風(fēng)險，一旦風(fēng)險存在，銀行就沒有此項業(yè)務(wù)的保障和推動此項業(yè)務(wù)的動力。按照目前頒布的《物權(quán)法》和相關(guān)法律，農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，尚不允許城市居民或外村人購買，也就是說，農(nóng)民的宅基地和土地不能進(jìn)入市場交易，也就沒有獲得抵押貸款的資質(zhì)。正是由于與《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《土地法》有沖突，站在銀行貸款風(fēng)險管理角度，即使對農(nóng)房加以確權(quán)辦了房產(chǎn)證，難以從法律上實現(xiàn)抵押權(quán)。

　　雖然有地方法院出臺支持農(nóng)房抵押貸款，如為了解決房產(chǎn)拍賣后的“執(zhí)行難”和土地使用權(quán)的“變更難”，溫州市法院和國土部門聯(lián)合發(fā)出《協(xié)助人民法院辦理集體土地使用權(quán)變更登記暫行規(guī)定》。該文規(guī)定：抵押的“農(nóng)民房”經(jīng)法院作為被執(zhí)行物處置(拍賣)后，可直接辦理農(nóng)民集體土地使用權(quán)的變更登記。這就從“終端”上解決了“農(nóng)房抵押貸款”的法律障礙，使之頭尾打通，在實際上認(rèn)可了“農(nóng)房抵押貸款”。但它與國家法律相沖突，事實上是沒有效力的，不能從根本上得到法律的認(rèn)可與保護(hù)。浙江樂清農(nóng)村合作銀行開始全面開辦農(nóng)民個人住房抵押貸款業(yè)務(wù)，已于2008年7月叫停。從2007年到2009年，四川省農(nóng)行發(fā)放全省農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營貸款余額達(dá)27.9億元，惠及12.6萬農(nóng)戶，但都沒有通過農(nóng)村房屋抵押手續(xù)來實現(xiàn)的。

　　從操作層面上講，根據(jù)《民法通則》和《擔(dān)保法》等規(guī)定，農(nóng)村的土地是集體所有，沒有征用前是不能上市流通，房管部門拒絕為農(nóng)民辦理房產(chǎn)抵押手續(xù)或者在辦理農(nóng)房所有權(quán)證前承諾不承擔(dān)責(zé)任。這樣，抵押銀行面臨著擔(dān)抵押無效的風(fēng)險。還有，目前農(nóng)民的宅基地和自建房無法流轉(zhuǎn)，農(nóng)房抵押引起糾紛，在同一村級集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)村民受傳統(tǒng)觀念影響，礙于情面一般不愿購買抵押房產(chǎn)，銀行處置抵押物變現(xiàn)難。由于我國實行城鄉(xiāng)分割的房地產(chǎn)制度，城市土地歸國家所有，可以進(jìn)入市場交易。而在農(nóng)村，農(nóng)民宅基地屬于集體所有，只能在本村流轉(zhuǎn)，造成農(nóng)民住房長期不可交易，剝奪了農(nóng)民對宅基地的處分權(quán)。相應(yīng)的房屋權(quán)屬登記系統(tǒng)也極為滯后，房屋價值無法科學(xué)評估和確定。

　　不只是現(xiàn)行法律不予支持，土地承包權(quán)、宅基地和房產(chǎn)是農(nóng)民最后的生存依據(jù)，在農(nóng)村社會保障體系尚未全面建立的情況下，若在實踐中出現(xiàn)農(nóng)村房屋或宅基地使用權(quán)作為抵押會引發(fā)農(nóng)民流離失所，影響社會穩(wěn)定，那是從基礎(chǔ)上動搖了我國農(nóng)村社會的基本秩序。本來農(nóng)民只要還有一片棲身的地方，再窮還可以安身，安居了可以立業(yè)或創(chuàng)業(yè)。試想，一個處于社會、經(jīng)濟(jì)弱勢的人，如果因為還不起貸款而被銀行行使抵押權(quán)利把最后的房子收走了，不僅是財產(chǎn)的喪失，更是尊嚴(yán)的丟失和理想的破滅，接下來所引發(fā)的社會后果是不難想象了。再者，當(dāng)一個人飯都沒有的吃的時候，只要允許，把房子抵出去完全是自然而然的事，絕望的人是往往想法不理性、行為不理性的。從此意義上講，“三農(nóng)”是國家的經(jīng)濟(jì)與社會基礎(chǔ)，現(xiàn)行社會保障條件下的農(nóng)房及宅基地制度設(shè)計既有特殊的歷史淵源，也有濃厚的社會基礎(chǔ)，更是現(xiàn)實中集體與農(nóng)民、城市與農(nóng)村、中央與地方、發(fā)展與穩(wěn)定的博弈、均衡。它是底線，不能動，也沒有辦法動。這就是當(dāng)代中國農(nóng)村金融困局，這也正是當(dāng)代中國農(nóng)村金融的重點。

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